Ouvrir la démocratie locale sur les décombres de l'Éducation Nationale

Connaissez-vous Céline Alvarez ? Son histoire ne peut laisser indifférent, cette jeune femme d'à peine 35 ans, montre avec éclat l'incapacité actuelle de notre société à réagir contre le constat de dégradation du système scolaire. Qu'y a-t-il de plus important que nos enfants ? Et pourtant, il ne se passe rien ou presque. Comment sommes-nous, collectivement, à ce point incapables d'agir ? Cet article essaie de décrire les soubassements de la crise, comment est édifiée la démobilisation du citoyen, et pourquoi nos visions individuelles et parcellisées nous rendent impuissants, c'est la description d'une anesthésie pour trouver la porte de sortie vers la démocratie.

Céline Alvarez est une enseignante entreprenante qui veut développer une pédagogie efficace en intégrant les connaissances scientifiques de notre époque. Elle s'est battu pour innover au sein de l'Éducation Nationale, elle a créé un site web, puis un autre plutôt destiné aux enseignants qui la suivent maintenant en nombre. Elle mène une vie de combat pour mettre en œuvre une pédagogie en phase avec ce que peuvent dire les chercheurs et pédagogues les plus en vue actuellement au niveau international, citons Ken Robinson et Sugata Mitra par exemple. Les changements introduits conduisent à donner plus d'autonomie aux enfants et à ouvrir davantage l'école aux parents. Les résultats sont excellents, les parents plébiscitent l'épanouissement de leurs enfants.

Je ne vais pas entrer ici dans un débat pédagogique, ce n'est pas du tout ma spécialité, ce que je veux mettre en valeur c'est l'agrégation des moyens pour construire des solutions collectives. En fait je vais devoir décrire l'inverse et faire comprendre le rapport entre notre sentiment de citoyenneté détruite et les pratiques des institutions publiques qui imposent des services inadaptés, immobiles, encombrés de leurs contraintes internes. Cette désagrégation collective réduit les institutions publiques locales à la gestion de prestations de service et l'expression citoyenne aux nécessités imposées par les institutions loin de tout débat public global. La chose publique, la République, est encore une affaire commune certes, mais où le commun des mortels est condamné à subir, dans la démobilisation et dans l'anéantissement de tout pouvoir d'agir.

L'éducation n'est à la fois qu'un exemple et beaucoup plus, tant la symbolique est forte et tant la République se l'est appropriée. Nous avons tous une expérience d'élève, plus ou moins éloignée dans le temps, et presque tous une expérience de parent, mes observations proviennent d'une autre fenêtre, moins partagée et peu écoutée, celle de mon expérience de DGS de communes entre 5 et 10 000 habitants. Cette fenêtre offre un éclairage qui croise davantage d'angles sur le monde de l'éducation que celui des médias, des parents ou des enseignants.

Deux patrons sous un même toit

Une part non-négligeable du budget communal est consacrée à l'école et aux services péri-scolaires. Entre le fonctionnement et l'investissement, on se situe généralement entre 10 et 30 % du budget municipal suivant les circonstances locales. La première grande évidence qui, bizarrement, passe constamment sous la table des débats, c'est qu'il y a deux patrons sous le même toit d'école : l'État et la collectivité locale. Bien sûr, tout le monde le sait, mais vaguement, sans en comprendre réellement les conséquences. Dit de manière synthétique, le ministère de l'Éducation Nationale fournit les enseignants et les collectivités locales tout le reste. A priori, tout le monde entend que l'Éducation Nationale définit la politique de l'éducation et que les collectivités locales assurent la logistique : les bâtiments scolaires, les transports, la restauration scolaire, les temps d'accueil péri-scolaire, l'entretien quotidien des locaux, les ATSEM, etc.

Tout le monde considère que l'enseignement est la première finalité et que l'État est en conséquence le responsable de la politique éducative. Mais alors, les collectivités sont-elles autre chose qu'un fournisseur logistique, ont-elles à avoir une politique éducative ? Dans ces conditions, est-il nécessaire que le prestataire soit public ? Après tout, il y a aussi des écoles sous contrat où le financement des salaires des enseignants et le contrôle académique sont assurés par l'État, c'est le cas de nombreuses écoles de l'enseignement confessionnel catholique mais pas seulement. Et alors ? Et alors, ces écoles coûtent beaucoup moins cher à la collectivité, même lorsque la commune accorde une subvention à ces écoles privées. Je me souviens avoir découvert, à l'occasion d'une intervention de formation, le budget d'une commune de 2 000 habitants au fin fond des terres morbihannaises des Chouans qui n'avait qu'une seule école sur son territoire : pas d'école publique, une école privée, un bonheur financier !

Ensuite, la séparation entre l'enseignement et la logistique est moins simple qu'il n'y paraît. D'abord parce que l'enseignant est dépendant de la logistique. Rappelons-nous un instant ce qu'avait dit la candidate Ségolène Royale en 2007 : que les enseignants fassent 35 heures à l'école ! Oui, sauf que cela posait un problème d'aménagement de bureaux, puisque les enseignants n'ont généralement pas de bureau, à l'exception du directeur de l'école souvent déchargé de fonction à temps partiel. Bon nombre de pédagogues dénonce aujourd'hui l'organisation de l'enseignement sur un modèle taylorien et fordiste dont la structure des salles de classe est un des éléments, avant même d'écouter Céline Alvarez qui recommande le mélange des âges. Il faut ajouter les voyages scolaires, les simples sorties à la piscine, au musée ou à la médiathèque, à la charge de la collectivité locale, mais qui constituent néanmoins des pièces importantes des activités pédagogiques de l'enseignant. Concrètement, les enseignants sont constamment positionnés en quémandeurs vis-à-vis des élus locaux.

La décentralisation est passée aux oubliettes

La double tutelle qui pèse sur chaque école est en réalité profondément bloquante. Malgré les principes de la décentralisation, les collectivités locales exercent une fonction subalterne dans l'éducation, il ne s'agit en rien d'un partenariat. Elles ont l'obligation de construire des écoles, des collèges ou des lycées et c'est le rectorat qui décide d'ouvrir et de fermer les classes. L'État se contente d'accorder aux collectivités des subventions pour y faire face, à hauteur des moyens qui dépendent des contingences du moment, et de payer les enseignants. Ce tableau décrit l'héritage de la III^ème République centralisatrice de la fin du XIX^ème siècle où le caractère hiérarchique des rapports entre l'État et les collectivités locales est aussi naturel que l'air qu'on respire. Toutefois, dans le domaine éducatif, cette hiérarchie a été réaffirmée postérieurement aux lois de décentralisation, en 2008, au travers d'une décision tout à fait nouvelle avec la création du service minimum d'accueil (SMA), une procédure inédite où les employeurs locaux ont l'obligation de fournir du personnel en cas de grève des personnels de l'Éducation Nationale. Le débat public tumultueux autour de ce SMA a fortement mis en lumière les problèmes des parents pour faire garder leurs enfants, de contournement du droit de grève des enseignants et on a aussi beaucoup débattu des taux d'encadrement et des modalités de remboursement aux communes. Mais le caractère totalement contradictoire avec l'idée même de décentralisation n'a été discuté par personne et le SMA n'a pas été remis en cause avec l'alternance politique de 2012.

Nous sommes entrés progressivement dans l'ère de la guerre larvée des moyens, et cet angle de vue est devenu prédominant dans tous les domaines des relations entre l'État et les collectivités. L'entrée du numérique à l'école en est une parfaite illustration. L'importance de l'introduction du numérique dans l'enseignement fait l'objet de nombreux débats mais il n'échappe à personne. La séparation des rôles entre le titulaire de la responsabilité pédagogique et le logisticien local prend une nouvelle dimension puisque l'informatique, les logiciels et les connexions s'insèrent littéralement dans le contenu pédagogique. Dans certains cas, les collectivités prennent des initiatives hardies en introduisant des moyens qui ont pour effet de modifier substantiellement l'activité de l'enseignant, comme c'est le cas par exemple à Élancourt sous l'impulsion de Jean-Michel Fourgous, et ce genre d'initiative peut avoir un impact d'attractivité sur le personnel de l'Éducation Nationale.

Le dernier épisode de cette confrontation des moyens entre les partenaires publics concerne un accord passé le 30 novembre 2015 entre l'Éducation Nationale et Microsoft. Cet accord a été très critiqué au regard des principes des marchés publics et de l'avantage ainsi concédé à une entreprise privée par rapport au logiciel libre. Encore une fois, dans ce débat qui a touché de nombreux enseignants, on ne perçoit pas la question de la « tutelle technique » pour reprendre une terminologie des années 80. Pourtant la ficelle est grosse, par cet accord l'État obtient une formation pour ses fonctionnaires sur une longue série de logiciels très usuels à coût nul, et induit évidemment une plus forte demande en acquisition de logiciels Microsoft qui sont à la charge… des collectivités locales !

Au regard de ces événements, on ne voit pas très bien en quoi la logistique scolaire peut constituer un objet politique décentralisé, la dépendance semble au contraire très évidente. En termes triviaux, ils ne le disent pas, mais les élus locaux sont de fait les larbins de l'État sans projet politique réel pour leurs écoles. Pourtant, nous avons assisté à une extension du modèle « deux patrons sous le même toit » avec ce que l'on a appelé l'acte II de la Décentralisation, quand JP Raffarin était Premier ministre. Il y a de quoi se demander comment cela est possible.

Revenons à Céline Alvarez. Lorsqu'elle commence son activité à la rentrée 2011, le maire-adjoint de Gennevilliers « à l'enseignement maternel et primaire » (le titre est en lui-même à noter) n'est pas du tout au courant des changements que la jeune enseignante veut introduire et cela pose tout de suite des problèmes d'intendance. La lettre du cadre territorial a raconté ce parcours où l'on voit C Alvarez qui récuse la qualification pédagogique que l'adjoint au maire en donne et R Merra, l'adjoint en cause, qui souligne, outre le problème d'ATSEM auquel il a dû faire face d'urgence, les problèmes d'organisation entre enseignants – lesquels ne devraient théoriquement en rien le concerner… Le succès aidant, l'élu a été conduit à suivre la demande des parents. Visiblement la jeune enseignante n'avait pas bien pris en compte au départ la répartition des rôles (je n'ose plus écrire des pouvoirs après ce qui précède) entre son administration académique et la commune, mais elle a brillamment subverti le système en s'appuyant sur les parents pour s'imposer, ce qui est tout à fait contradictoire avec les mœurs généralement admises.

Plus d'égalité dans les rapports sociaux, mais les institutions locales restent vassalisées

La distinction que j'ai essayé de clarifier jusqu'à présent dans l'articulation des deux employeurs au sein de l'école, entre la logistique et l'enseignement, reste encore un peu insuffisante pour pleinement comprendre la logique des acteurs. Les conseils d'école sont le seul lieu où l'on met directement en présence la trilogie des parents, des enseignants et du représentant de la commune. Les DGS, les directeurs techniques et les responsables de services concernés ainsi que tous les adjoints expérimentés en charge des écoles connaissent par cœur la règle suivante : plus il y a de problèmes scolaires, notamment lorsqu'ils tiennent aux enseignants, dans une école, plus les questions matérielles d'intendance prennent de place au conseil d'école et plus le feu se concentre sur la commune. La pratique montre avec constance que les enseignants évitent de rendre compte des difficultés pédagogiques et que la mobilisation des parents par les enseignants pour revendiquer toutes sortes de petits moyens auprès de la commune est le dérivatif le plus employé. Il n'y a quasiment pas de discussion possible avec la hiérarchie de l'Éducation Nationale au-delà du directeur de l'école, alors restent les élus locaux qui ont beaucoup de mal à résister aux pressions des parents – que l'on perçoit assez fréquemment à la mairie comme manipulés par les enseignants. L'élu lutte contre tout désordre dans les écoles qui nuirait à la réputation de sa collectivité, même s'il s'agit d'un problème de rotation de surveillance de la récréation qui ne relève que du directeur d'école.

Le plus sensible de la collaboration dans l'empire du monstre à deux têtes, c'est la classe maternelle, la cohabitation de l'enseignant et de l'Agent Territorial de Service des Écoles Maternelles (ATSEM). Comme ce vocable d'ATSEM est abscons pour les parents comme pour les enfants, on l'utilise peu en-dehors des enseignants et des territoriaux. En tant que DGS, j'ai souvent eu à lutter avec ces problèmes de vocabulaire en implorant les élus, et parfois même l'adjoint directement concerné, de ne plus parler de « dame de service » mais d'agent municipal ou d'ATSEM, et en reprenant régulièrement les ATSEM pour leur demander de cesser de parler de leur « maître » ou « maîtresse » et de préférer le mot enseignant : « vous n'êtes pas des enfants » leur disais-je, un DGS doit parfois défendre les agents municipaux contre eux-mêmes. Malgré la responsabilité hiérarchique, que ce soit le DGS ou même le responsable du service municipal enfance, l'agent municipal est dans la classe sous le contrôle, de fait, de l'enseignant. On est passé progressivement de la « dame de service » à une implication plus grande des ATSEM pour seconder les enseignants, la pratique a évolué dans un sens plus égalitaire avec le renouvellement générationnel, ce qui répond plus à une évolution sociale que réglementaire.

On reste cependant loin de l'égalité. Il m'est arrivé plusieurs fois de participer à des jurys de recrutement d'ATSEM. L'un des marronniers de l'exercice est de demander à la candidate (les candidats sont rarissimes) ce qu'elle fait si un parent l'interroge à la sortie de l'école sur le comportement de l'enfant en classe. Partout, on enseigne aux ATSEM qu'elles doivent alors adresser les parents à l'enseignant. Avec une de mes amies, responsable du service enfance, nous avons questionné plusieurs fois les candidates sur ce qu'elles pensaient de cette consigne : en vain ! La lucidité que nous attendions, c'est qu'on nous renvoie à l'évidente question suivante : mais pourquoi les parents posent-ils si souvent la question à l'ATSEM plutôt qu'à l'enseignant ? Pas sûr pour autant que nous aurions favorisé l'embauche de la personne qui aurait fait preuve de lucidité, de trop de lucidité... Il y a eu une évolution, mais la différence de niveau de formation existe encore et on est rarement prêt à l'égalité totale entre enseignant et ATSEM dans les écoles.

Il est vraiment fondamental de comprendre ce schéma, à l'origine nos agents sont les serviteurs des instituteurs de maternelle et nos collectivités restent aujourd'hui les petites mains de l'État, l'évolution sociale impacte davantage la base des agents et des enseignants que le rapport juridique et institutionnel des pouvoirs publics. La hiérarchie a toujours tendance à parasiter le service qui n'est dû qu'au public, la société évolue vers plus d'égalité sauf les institutions publiques. Un ensemble de rapports sociaux se sont construits sur le principe de l'évitement des conflits, tout le monde sert le consensus pour éviter de recevoir des coups contre lesquels il se sent désarmé. Sans doute beaucoup de parents voudraient voir des Céline Alvarez arriver dans l'école de leur(s) enfant(s), mais ils n'ont aucun lieu pour l'exprimer. Des enseignants veulent suivre le modèle, ils sont les premiers à avoir conscience des graves imperfections de l'école, il suffit de regarder le documentaire « Etre et devenir » pour constater que les professeurs sont les premiers à choisir la déscolarisation pour leurs propres enfants !

Quant aux élus locaux, ils veulent satisfaire tout le monde, mais ils ne font pas de politique. Une véritable désertion ! Ils cultivent l'apparence de la politique, par les étiquettes qui orientent l'élection, mais ils n'en font pas : avez-vous vu un élu dénoncer la parodie de décentralisation dans le domaine éducatif ? Jamais. Avez-vous vu des élus se mobiliser pour solliciter Céline Alvarez ou les épigones qu'elle a entrepris de former par centaines (regardez sa carte de France !). Que se passe-t-il ? Rien, ou s'il se passe un petit quelque chose, restons discrets, ne faisons pas de vagues… Avez-vous vu un adjoint qui secoue sérieusement les représentants des parents d'élèves du conseil d'école pour mobiliser l'ensemble des parents contre le ronron pédagogique quand une réelle difficulté se présente ? Non, tout élu évite de contrarier les enseignants, tout simplement parce qu'il sait que les professeurs ont un contact plus fréquent et plus dominant vis-à-vis des parents que les élus vis-à-vis des électeurs. Et il n'échappe à personne que les parents sont des électeurs !

La politique comme leurre

Nous avons pourtant des adjoints à l'éducation ou à l'enseignement comme Richard Merra à Gennevilliers, mais aucun à la « logistique scolaire », le titre ne serait pas assez sexy sans doute… Ou peut-être serait-ce un intitulé qui nous emmènerait trop directement vers l'interrogation suivante : est-ce qu'un administratif municipal ne suffirait pas ? L'apparence de pouvoir n'est pas le pouvoir mais elle suffit à faire perdre conscience que la politique a sombré en même temps que la démocratie quand le débat public avec le citoyen est anéanti. Pourtant, y a-t-il sujet politique plus profond que l'éducation de nos enfants ?

Nous sommes tous dans une affreuse solitude. Moi-même… Il y a, à peu près 6 ans, ma fille en avait 5, elle était en moyenne section, et un beau jour j'entreprends de lui demander qui il y avait dans sa classe en dehors des enfants. Alors elle me dit : «- la maîtresse ! - et puis, il n'y a pas d'autre adulte ? - si, il y a Monique ! - Oui, mais tu m'as dit aussi que la maîtresse s'appelait Françoise, maîtresse c'est un métier, alors c'est quoi le métier de Monique, elle fait quoi ? - Ah ben, je ne sais pas ! ». Ce jour-là, ma fille de 5 ans m'a fait prendre conscience en une minute de quelque chose que je n'avais jamais saisi en quinze ans depuis ma fenêtre de DGS : un enfant de 5 ans a un mot pour qualifier le rôle du professeur des écoles mais n'en dispose d'aucun pour qualifier le rôle de l'ATSEM. J'avais découvert le signal faible, mais imparable et très important : on apprend par le non-dit dans les classes de maternelle aux petits enfants la domination comme le rapport normal entre adultes, par l'absence d'un mot. Jusqu'à ce jour, je n'ai jamais eu l'occasion d'en parler ni à l'enseignante, ni à l'ATSEM, ni aux autres parents, ni aux élus de la ville. Bien entendu, je ne reproche absolument rien aux personnes concernées, néanmoins au fond je ne décolère pas depuis 6 ans vis-à-vis des professionnels de la pédagogie de l'Éducation Nationale. Ils me font bien rigoler avec leurs arguments pédagogiques ! mais jaune : ils n'ont pas vu ce que j'ai observé ? Ils n'ont rien fait ? Faut-il que notre débat collectif soit si défaillant pour que ce niveau de conscience ne puisse jamais faire surface ! La démocratie ne peut pas se faire uniquement à la fenêtre, le réel échange entre citoyens égaux nous manque à tous, même aux pédagogues, voilà la cicatrice que j'en garde.

Maintenant, pourquoi les choses ne changent-elles pas, et comment peut-on les faire changer ? Il faut que la conscience civique trouve de l'espace d'expression, et de la pertinence. Si les élus servent à assurer un service logistique qui n'a pas besoin de débat public, alors qu'on les nomme bénévoles avec une médaille du mérite peut-être, mais qu'on cesse d'y voir une représentation de la démocratie. Bon alors, que fait-on pour nos enfants ? On a besoin des copains de Céline Alvarez ou pas ? Si les élus ne bougent pas, comment va-t-on faire pour que les parents mettent ces sujets sur la table ? Après tout, pourquoi attendre un changement de l'Éducation Nationale ? Personne n'y croit, ma fille aura les cheveux blancs… L'école figure à l'actif de la commune, il y a plein d'enseignants et sans doute pas mal de parents qui voudraient autre chose pour leurs enfants, c'est plus que probable. Il serait sans doute utile de commencer à discuter, parce que tous les problèmes ne sont pas résolus, loin de là... mais auparavant, il faut définir ce que l'on veut. La politique en démocratie consiste à dire ce qu'on veut avant de savoir ce que l'on peut faire ou pas. L'inverse, c'est le marketing, on vous propose le produit tout prêt que vous ne désiriez pas forcément… Le marketing, même à des fins de électorale, ne fait pas de la démocratie.

L'éducation est un bien commun en panne de gouvernance locale

La dernière réforme de l'Éducation Nationale sur les rythmes scolaires a été un modèle, construit comme un bon produit . Des experts ont travaillé sur les temps de l'enfant et ont conclu qu'il fallait diminuer la durée de la journée scolaire et donc augmenter le nombre de jours. Et finalement, on a réussi à augmenter l'horaire hebdomadaire sans baisser la durée quotidienne hors domicile des enfants dont les deux parents travaillent. Avec le SMA, Nicolas Sarkosy avait fait passer un message non-dit, et comme toujours ce type de message est très puissant : la priorité c'est de libérer les parents salariés pour ne pas perturber les employeurs et leur chiffre d'affaires, donc il faut garder les enfants à tout prix et c'est bien plus important que le contenu pédagogique (ou pas) de la journée scolaire. Le message est clair, garder les enfants est prioritaire sur le temps de cerveau disponible nécessaire à l'apprentissage. Et donc, l'État a demandé aux collectivités de s'investir pour répondre au problème démontré par les chronobiologistes, sans moyens supplémentaires ou avec le minimum. Et puis les enseignants ont aussi leurs petites revendications catégorielles. Finalement, ont primé dans l'ordre : l'organisation du temps de travail des parents, le temps de travail des enseignants, puis le temps des enfants. En résumé, il s'agissait de répondre aux rythmes des besoins de l'enfant mais en sachant que les rythmes des adultes sont prioritaires, ce que malheureusement le ministre, les parlementaires et les juristes avaient oublié de signaler. Ah bon, l'État fait de la politique sans analyser les rapports de force ? A croire qu'il n'y a pas que les élus locaux  à connaître un problème avec la réalité politique...

Bon, alors si l'État a fait ses preuves en matière de calendrier scolaire, que fait-on sans lui ? Est-ce qu'on peut organiser une école hors de l'Éducation Nationale ? Pourquoi pas si la commune coopère puisqu'elle dispose de tous les moyens matériels, d'une partie du personnel ? Combien de parents, combien d'élèves ? On a tout localement, sauf le traitement des enseignants, ce n'est pas la plus grosse part, mais tout de même… On peut négocier (1) avec l'État ? pas facile, mais pourquoi pas ? Mais qui sera l'employeur des enseignants ? Est-ce qu'il y aura encore deux employeurs sous le même toit ou un seul ? Est-ce que ce sera la commune, ou est-ce que les parents auront une place ? Et quels enseignants, que proposeront-ils ?

L'éducation est un bien commun : c’est une ressource avec des enseignants qui ont un savoir-faire, les parents et les enfants peuvent faire communauté, mais la structure de gouvernance ne fonctionne pas au niveau de la communauté locale parce que nous attendons anesthésiés la décision en regardant le ciel ministériel. Il faut sortir de nos univers mentaux d'affreuse solitude et d'imploration auprès de puissances lointaines et construire de la gouvernance, faire du débat public, de l'ouverture démocratique avec les forces locales qui sont là avec leurs atouts et leurs limites, et se réapproprier ensemble l'univers perdu des biens communs. Nos enfants valent bien cela.

(1) Post-scriptum du 29 août 2016 : j'ai écrit dans cet article que les élus locaux ne dénoncent jamais la parodie de décentralisation en matière d'éducation, sous-entendu qu'ils renoncent systématiquement de s'impliquer dans la pédagogie. J'ai découvert hier qu'un maire avait franchi le rubicond, avait négocié et, surprise, le rectorat l'a bien accueilli. L'exemple de l'action de Sophie Gargowitsch, maire de Blanquefort-sur-Briolance, est à méditer !