Les libertés démocratiques mieux garanties par les voisins que par les institutions

Peut-on parler librement au village ? Loin d'être anodine, cette question contient en germes un profond changement de société. La transparence est un critère aussi fondamental pour distinguer la démocratie de la politique que peut l'être le renoncement à l'usage de la violence séparant la politique de la guerre. Les élus de Saillans montrent le chemin et il y a de réels obstacles. La tolérance à la liberté individuelle ne doit pas se limiter aux débats publics directs et intermittents, elle doit être continue. C'est la pierre angulaire du renouvellement démocratique.

La question de la transparence est très importante en démocratie, elle est en réalité tout à fait centrale alors qu'elle peut être dévoyée très facilement. La transparence est facile à mettre en œuvre en l'absence de conflits, mais lorsque les oppositions se cristallisent, que les intérêts s'en mêlent et que les agressions deviennent manifestes, l'exercice prend un tour plus délicat et le secret retrouve des justifications puissantes.

La guerre est la continuation de la politique par d'autres moyens comme l'a bien mis en évidence Clausewitz, mais la formule fonctionne tout aussi bien en sens inverse : la politique est la continuation de la guerre par d'autres moyens. En revanche, si la démocratie est la continuation de la politique, on ne peut absolument pas inverser la formule. Avec le renseignement, c'est-à-dire la recherche et l'obtention d'informations non-communiquées, on n'est dans la politique, d'ailleurs toujours dans la guerre, mais on n'est plus en démocratie. L'idée que la démocratie est un régime politique est en soi problématique, nous devons faire un petit effort d'analyse sur la nature de ce qui distingue la démocratie de la politique.

La séparation entre la transparence et le secret

En démocratie, la controverse est normale, elle correspond à une discussion argumentée avec des différences subjectives d'appréciation des faits, à des divergences d'analyse des phénomènes, et à des projections imaginaires contradictoires. Dès l'intention polémique, puis avec le savoir-faire rhétorique, les acteurs du débat public peuvent glisser de la différence subjective à la contradiction objective. L'espace de la confrontation subjective est celui de la démocratie, celui de la confrontation objective fait entrer dans un autre monde : celui de la politique. La politique n'est pas encore la guerre, c'est le lieu de la négociation, celui des marchands de dupes où la rétention d'information et le leurre constituent une ressource de pouvoir avant le recours aux autres moyens matériels de lutte.

J'invite donc à remiser définitivement l'idée selon laquelle la démocratie serait une sous-catégorie de la politique au même titre que la monarchie ou l'aristocratie. Il y a un changement de nature entre la politique qui se fonde sur une mécanique d'échange dialectique entre la protection et l'obéissance, et la démocratie qui s'établit par le partage de la décision collective sur le principe d'égalité des subjectivités individuelles. La distinction se fait très précisément dans la séparation entre la transparence et le secret, parce que la dispute sort de l'égalité subjective si les données du débat public ne sont pas totalement ouvertes. La politique peut se continuer dans la démocratie, mais l'inverse n'est pas vrai parce que, avec le secret, apparaît la domination en même temps que la rupture dans l'accès à l'information, et donc une inégalité objective dans l'accès au débat public.

Pour atteindre un fonctionnement démocratique satisfaisant, il faut réunir deux conditions : avoir des décideurs qui ne sont pas en rupture avec la population en raison d'intérêts sociaux divergents, et être en sécurité, c'est-à-dire se situer dans une société imperméable aux pressions des adversaires extérieurs. Ces deux conditions sont rarement parfaitement réunies. Dans nos états-nations européens du XXI^ème siècle, nous voyons bien qu'il existe une « classe politique » en rupture sociale de plus en plus accentuée avec la population. Cela est singulièrement illustré par la position de l'élite républicaine puisque les successions de mandats électifs tendent plus à la pérennité que les emplois précaires d'une large partie du corps électoral. En plus, les passerelles entre les fonctions politiques, administratives et privées limitent grandement les risques au terme de la mandature des élus. Sur la seconde condition, l'état-nation est de moins en moins en situation de contrôler son enveloppe extérieure pour des raisons institutionnelles avec la construction européenne, mais surtout pour des raisons migratoires tant des êtres humains que des informations et des idées avec internet, ou encore pour des raisons économiques avec le développement des multinationales, des optimisations fiscales, et des opérations financières ultra-rapides en capacité de fracasser les monnaies souveraines. La régression de ces deux conditions discrédite en profondeur le caractère démocratique des pays occidentaux.

La politique protège de la guerre, la démocratie est un abri de la domination

La démocratie est une coquille vide si les enjeux lui échappent. Dans la dégradation démocratique actuelle, on peine à percevoir de l'espace entre le consensus vide et la politique des confrontations d'intérêts tout à fait tangibles. Nous sommes en effet encouragés dans l'illusion démocratique par les commentateurs politiques qui nous décrivent les joutes électorales à longueur d'antenne comme une lutte objective et permanente pour la conquête des différents segments de l'opinion publique. Nous entendons perpétuellement en creux qu'il y a une concurrence objective des positionnements politiques pour exploiter nos pensées individuelles subjectives en quelques tas de pions dont seuls les nombres comptent. La face cachée de ces diagnostics politiciens, tenus par les spécialistes médiatiques autorisés à rabaisser nos subjectivités citoyennes à un jeu d'exploitation de la multitude de pions, c'est tout de même qu'il existe des enjeux sociaux qui ne se réduisent ni aux intérêts d'exploitants d'électorat ni même aux intérêts économiques et financiers. La publicité médiatique des concurrences électorales fait ressortir les contradictions avec force, mais les enjeux de la dispute démocratique sont toujours moins visibles. Ainsi l'incapacité subjective du citoyen est suggérée en permanence, il est invité à le constater lui-même et à s'en remettre par le vote aux élites compétentes pour diriger la société.

Il y a de la place pour la controverse, et donc pour les différences subjectives, à condition de retrouver de la matière au débat public. Le premier objectif d'une reconquête démocratique, c'est la redécouverte des enjeux qui ne sont pas forcément mis en lumière par les contradictions objectives apparentes. La démocratie ne fait pas disparaître la politique, elle se constitue en un champ autonome où le débat est ouvert hors de l'exercice de la domination et de sa dialectique ordinaire de la protection et de l'obéissance. La politique peut s'exercer dans la paix, hors de la guerre en externe par ses forces militaires et en interne par le monopole de la force de police : c'est une bulle protégée. La démocratie existe par une deuxième paroi de protection qui permet l'application de la transparence des connaissances, le libre accès au partage, et à la création de gouvernances partagées.

J'ai écouté ce que disent les élus de Saillans : ils entendent situer leur rôle dans le contrôle de la forme et de la méthode et donc pas forcément par leur implication sur les questions ou sur les solutions à proposer. Ils se positionnent en intermédiaires entre la population et l'exécution politique plutôt qu'en décideurs. Gardiens de la bulle démocratique plutôt qu'acteurs de la controverse. A l'évidence, ils énoncent ainsi la justification de toutes les démarches participatives : il faut s'extraire des confrontations objectives pour retrouver l'expression publique de la subjectivité des habitants, et donc faire émerger prioritairement les enjeux de l'action publique.

La liberté de parole en otage ? Les communautés d'hier + la liberté individuelle

Les saillansons sont sûrement sur la bonne voie. Cependant, il y a quelques risques à croire que les nouvelles règles de la bulle démocratique puissent se généraliser et faire croître spontanément cet écosystème de délibération ouverte. Le changement de régulation au sein de la sphère politique pacifiée n'a jamais changé les règles de la guerre, et le changement démocratique de Saillans ne modifie pas les réflexes politiques de la communauté de communes du Crestois. L'élargissement du bureau municipal constitue en soi un pari politiquement risqué qui mérite particulièrement l'attention. Cette entité est généralement le cœur de la machine municipale, il ne répond à aucune contrainte juridique, il réunit la municipalité et les principaux cadres quand il y en a. C'est l'instance où on peut se lâcher, où l'on se fréquente suffisamment régulièrement dans la même configuration pour dire le fond de sa pensée à l'abri des regards étrangers, le lieu où l'on peut négocier n'importe quoi contre n'importe quoi d'autre, parce que l'on peut parler en toute confiance. Si la confiance n'existe pas dans cette instance, elle ne sert à rien, elle ne permet pas de décider. La commune de Saillans peut-elle se passer de l'instance secrète de décision ? La plupart des conseils municipaux ne sont que des chambres d'enregistrement dotées d'un droit de tribunat pour l'opposition et rien d'autre, le bureau municipal est le lieu réel de la décision. Disons-le autrement, peut-on confondre le lieu public de délibération officielle et le lieu de décision réelle ?

L'ouverture du bureau municipal au public est un défi. S'il échoue, des instances parallèles, occultes, c'est-à-dire secrètes, déplaceront le centre réel du débat, ce serait ni plus ni moins un complot contre les principes démocratiques. Est-ce que l'on est sûr de pouvoir évoquer publiquement tous les problèmes qui fâchent, qui créent des incertitudes et des doutes ? N'oublions pas que la force des jurys d'assises, par exemple, c'est le secret de la délibération. Jusqu'où la conversion de la population locale peut-elle aller ? Est-ce que le Maire et ses adjoints peuvent tout dire dans une réunion opérationnelle ouverte à n'importe qui ? Que telle histoire de voirie est lié à une affaire de voisinage peu glorieuse ? Peut-on évoquer telle orientation de la politique scolaire municipale qui n'a pour l'essentiel pas de rapport avec l'intérêt des familles mais un lien important avec le conflit vis-à-vis de telle commune voisine, de la communauté ou de tout autre organisme ? Etc… La liberté d'expression subjective ne fait pas disparaître les contradictions d'intérêt objectives. Par conséquent, la liberté de parole peut vite être prise en otage, les propos décontextualisés et voilà des armes prêtes à l'emploi utilisables par tout ennemi politique qui ne vous veut pas que du bien ! La multiplicité des intérêts et des conflits produit une complexité que tout le monde n'a pas envie de prendre en compte.

 Autrefois, dans les villages, nous vivions avec des décisions communautaires pour l'entretien de biens communs tels que les pacages, les forêts et même les terres cultivables avant le mouvement des enclosures. Mais ces communautés villageoises laissaient peu de place à la liberté individuelle : tout le monde connaissait tout le monde, les femmes portaient toutes la même coiffe dans un petit pays d'une taille de deux cantons, laquelle se distinguait légèrement par deux rubans de plus ou un de moins par rapport à la coiffe du comté voisin, et il en allait de même pour la pratique des usages linguistiques occitans et de diverses coutumes. On organisait des travaux en commun, on mangeait les mêmes plats, on connaissait les mêmes misères et les mêmes fêtes. "Cette civilisation paroissiale existait depuis des siècles, on peut considérer que dans les années 60 cette civilisation paroissiale disparaît définitivement. Cela fait que les gens décident individuellement et non plus collectivement dans le cadre de la communauté" dit Jean Rohou, un professeur breton.

Avec la libération sexuelle, la production industrielle, l'allongement des études, la consommation de grande distribution, l'accès à l'information par les médias puis par internet, la société a changé et elle est devenue essentiellement urbaine. L'anonymat a été le refuge de la déchristianisation pour les exilés des campagnes bretonnes en région parisienne, malgré la cathédrale de Saint Denis, et de la liberté individuelle pour des générations de prolétaires issus de l'exode rural dans le monde entier. Les gouvernances locales ont été détruites dans ce mouvement, mais est-on certain d'être tout à fait prêt à les faire revivre face à la liberté d'expression dans le contexte local de proximité ? Bien entendu, les adversaires de l'expérience démocratique saillansonne ne manquent pas de dénoncer le néo-ruralisme bobo de cette révolution locale et continuent à tester la solidité de la tolérance des saillansons vis-à-vis de cette ouverture démocratique débridée.

La gouvernance pour organiser une responsabilité collective continue

Les communautés villageoises pré-industrielles sont contrôlées par l'Église et quelques autres entités royales et notabiliaires, toutes autoritaires. Les Révolutions anglaise, américaine et française amènent l'habeas corpus, les droits de l'Homme, la propriété privée. La liberté individuelle ne s'impose véritablement en France qu'à la fin de la IIIème République. L'État reste avec ses chefs, ses accès complexes au droit et à l'administration, ses maîtres et ses diplômes. L'égalité des subjectivités, la liberté des échanges latéraux sans contrôle du ciel, du patron ou du maître d'école, le pair à pair, tout cela est encore à peine acquis. Un ancien président de la République à peine grisonnant a pu déclarer encore en 2015 que "Facebook, Twitter, ça donne la parole à tout le monde alors que la parole doit se mériter". Mais, tout de même ! Le retour qui s'opère vers le collectif, avec la colocation, le co-working, le co-ceci et la co-cela, se fait aujourd'hui dans un contexte fondamentalement différent de l'ancienne société villageoise : nous ne sommes plus obligés d'être d'accord sur les finalités. La transparence au sein de la communauté locale sans liberté individuelle ou avec, cela fait un sacré distinguo ! On doit pouvoir discuter ensemble non seulement des moyens comme autrefois, mais aussi des enjeux publics et sociaux, quels que soient les héritages d'opinion, sans curé, sans maître et même, je vais décevoir impitoyablement Nicolas Sarkosy, sans Président.

Peut-on parler librement au village et envisager sereinement ce que l'on pourrait faire ensemble ? Peut-on libérer le débat public, généraliser ce que le CNR a fait dans l'ombre pour des conseils locaux de la résistance à ciel ouvert aux grands exploitants financiers, patronaux et électoraux du monde occidental ? Les expériences de rénovation démocratique engagées dans quelques localités vont probablement montrer que la tolérance vis-à-vis de la liberté individuelle d'expression a grandi. L'essentiel est plutôt de montrer une capacité d'action collective suffisante pour résister aux pressions des confrontations objectives d'intérêt. C'est déterminant pour amorcer l'ouverture des débats publics sur des enjeux réels et pour l'émergence de constructions autonomes de gouvernances locales. Si la réponse est positive, une nouvelle ère des communs peut s'ouvrir, le débat démocratique sur la fiscalité locale peut s'enclencher, la réappropriation collective des écoles se réveiller, etc.

Car, il ne faut pas s'y tromper, la violence et la domination ne disparaîtront pas. Les états garantissent la paix sociale et protègent de la violence externe comme de la violence interne, en contrepartie ils concentrent le pouvoir par le désarmement des citoyens et exercent la domination par la maîtrise d'un droit complexe et envahissant. Toute centralisation est potentiellement génératrice de domination. La démocratie peut mettre à l'abri de la domination comme la politique met à l'abri de la violence, mais cela n'empêche pas toujours les ennemis de contraindre à la guerre, et cela n'empêchera jamais totalement les exploiteurs de nous rendre aux recours juridiques. A ce niveau-là, la gouvernance démocratique doit maintenir un lien permanent entre l'expertise et la population pour la protéger de l'asservissement par l'argent, par le contrôle de l'information ou par tout autre forme d'accaparement de puissance. Il faut non seulement une méthode qui assure le respect de l'égalité des subjectivités au moment du débat collectif, comme l'ont bien compris les élus de Saillans, mais il faut assurer la pérennité de l'équilibre trouvé.

Le débat collectif, aussi large et approfondi soit-il, est naturellement intermittent mais l'écosystème démocratique ne peut pas fonctionner durablement dans une démocratie directe et vaporeuse. L'élaboration de la gouvernance démocratique doit donner une permanence à la protection des exploitations centralisées, elle sert à organiser une responsabilité collective continue. Concrètement, la veille des experts est importante et, s'il doit rester des représentants du peuple, ceux-ci doivent être des surveillants permanents du bon état de la bulle démocratique, toujours prêts à réactiver le lien opportun entre les experts utiles et la population. C'est la qualité des liens latéraux qui garantit la liberté démocratique, pas les institutions.

(1) Jean Rohou, dans « Un village sans dimanche ». Un excellent documentaire de 2012 retraçant l'histoire de Lanvénégen dans les années 50

Emploi public et dotations : cherchez le souverain !

Derrière l'offensive contre le statut et contre le Code du travail, il y en a une autre contre le statut des fonctionnaires. Voilà ce que nous dit Nicolas Braemer dans son article en date du 21 septembre 2015. Cet article intervient aussitôt après la manifestation des maires du 19 septembre contre la baisse des dotations. Faut-il rechercher la protection et dénoncer la régression sociale comme celle des dotations? Ma réponse paraîtra assez décalée par rapport à ce que les acteurs en disent, elle est dans la recherche de puissance réelle quand la crise s'annonce profonde.

Les gestionnaires publics locaux sont aujourd'hui sous l'emprise d'injonctions contradictoires. Ils doivent faire des économies, mais la masse salariale est la dépense principale, elle représente souvent plus de la moitié des charges de fonctionnement, et c'est une dépense qu'il est très difficile de limiter, et même d'empêcher de croître. Quand on réduit les effectifs, non seulement on fait des économies budgétaires mais on modernise des services qui fonctionnent bien souvent nettement mieux après la réduction qu'avant. J'ai tout de même visité quelques services publics pour dire cela et je doute que les gestionnaires me contredisent. La question est de savoir si les effectifs de nos administrations locales sont là pour défendre l'emploi ou pour défendre le budget.

A un certain moment, il va falloir que le Président de l'AMF, par ailleurs ancien ministre du budget, nous dise si son association défend le budget des collectivités locales ou les effectifs des collectivités locales. Et, bien entendu, la même invitation vaut pour le Premier Ministre. Gouverner c'est choisir comme disait P Mendès-France. La contradiction de gestion entre la sauvegarde de l'emploi public local et la réduction budgétaire est massive, il est temps de cesser les diversions et de mettre le plat de résistance sur la table. Pour l'instant, on s'agace et il me semble que les agents territoriaux comme les citoyens ont le droit de savoir ce dont la parole publique ne dit rien.

Emploi territorial et équilibre budgétaire : la contradiction est certaine

La question suivante est de savoir ce que l'on veut faire de la décentralisation. Pourquoi les maires s'adressent-ils à l'État et non pas à leurs concitoyens ? Après tout, les élus locaux sont les représentants des souverains. Mais qui est souverain ? L'État, Bercy, ou les citoyens ?

Bon, je vais poser la question autrement. Faut-il participer au sauvetage de l'emploi avec nos budgets locaux et croire à la sortie du tunnel de la crise nous ramenant vers le plein emploi ? Ou faut-il repenser nos politiques locales en considérant qu'il faut trouver des solutions pour améliorer la vie de nos concitoyens dans nos communes dans un contexte de réduction des revenus salariaux ?

Ce n'est pas aux agents territoriaux de décider, mais le sujet est tellement important qu'il n'appartient sans doute pas aux élus locaux non plus de décider avant d'avoir s'ils sont en phase avec les citoyens qu'ils représentent. Excusez cette évidence, je suppose que nous sommes tous démocrates.

Après avoir essayé d'éclairer la question et ces enjeux, je viens proposer ma réflexion comme une contribution pour déterminer une réponse. Mon idée dominante, je vais la pêcher chez un philosophe, Bernard Stiegler : il est temps de cesser de confondre le travail, un acte créatif avec des mains et des cerveaux, avec l’emploi salarié, une condition sociale de dépendance et de soumission au propriétaire des moyens de production. Au lieu d’ouvrir de nouveaux modèles sociaux où la contribution à la production sociale devrait échapper plus facilement qu'ailleurs au schéma de l’appropriation privée, les collectivités locales sont l’endroit où l’on défend le plus l’emploi salarié.

Les collectivités ne diminuent pas le nombre d'emplois comme l'État le fait, elles continuent à en créer d'après les derniers chiffres dont on dispose. Les plans de réduction de l'emploi tels que celui de Strasbourg Eurométropole font encore figure d'exception.

L'accès à la critique par les citoyens manque

Les uns défendent les acquis appelés dotations auprès de « l’exécutif (national) qui ne rend plus de comptes à personne »( formule de Pierre Rosanvallon la semaine dernière sur Médiapart), les autres défendent l’emploi pour sauvegarder les revenus salariaux et par là-même le salariat. Je n'arrive pas à croire qu'on puisse sortir de nos malheurs croissants dans un système de domination et de protection verticale de plus en plus contre-productif. On ne peut pas admettre la soumission quand on désire la liberté et la démocratie. Je ne peux pas porter dans mon cœur le modèle patronal top/down autoritaire dans les entreprises, voilà pourquoi je regrette que les administrations publiques (prétendument dirigées par des représentants du peuple) soient la caricature de cette anti-démocratie d’une part et que les élus locaux puissent se laisser « empêcher » par des institutions qui ont encore moins de relation démocratique avec la population qu’eux-mêmes.

Les médias font quotidiennement leur miel des contradictions, des dérapages, parfois des excès répréhensibles des élus, mais ils diffusent le lobbying des maires sans la moindre critique. Un jour on dénonce les palais régionaux ou les projets pharaoniques des « roitelets » de province, ces élus locaux parvenus aux allures ridicules de bourgeois gentilshommes, et le lendemain on s’apitoie sur la misère de ces pauvres maires si braves et si démunis...

Je déteste que l’on méprise les élus locaux, mais cependant il est certainement nécessaire qu’il y ait un exercice critique de leur action. Aujourd’hui, ce qui manque le plus, c’est l’accès à la critique par les citoyens - dit autrement, le contrôle démocratique manque, compris sur la question des emplois dans les collectivités. Ce manque échappe en partie à la responsabilité des élus locaux : le code général des collectivités territoriales énonce des règles souvent inadaptées, les tuyaux financiers entre les différents niveaux d’administration sont d’une complexité phénoménale, la fiscalité locale est incompréhensible pour le contribuable et régie par l’État, etc... Cependant les élus locaux ne sont pas indemnes de toute critique.

Les élus locaux n’aiment pas la critique. C’est humain. Ils ont un peu tendance à confondre critique de leur politique et critique de leur personne, et à se comporter en propriétaire perdant trop souvent de vue qu’ils ne sont pas les propriétaires mais seulement les représentants temporaires des propriétaires, c’est-à-dire de vous et moi, citoyens et citoyennes. L'élection ne suffit pas à la démocratie, les élus sont protégés du contrôle des citoyens par un système opaque, mais c’est aussi leur plus profonde faiblesse. Pourquoi les maires ne s’appuient-ils pas sur la population quand ils veulent protester contre l’État ou toute autre puissance quand celles-ci portent atteinte aux intérêts de la commune qu’ils représentent ?  

Le bonheur en démocratie

Qu’est-ce qui doit être bénévole, quel travail doit-on automatiser, quelles contributions doit-on rémunérer par la monnaie ? Voilà de la matière pour le débat public local ! Ce débat-là n'aura pas lieu avec Emmanuel Macron ni avec aucun autre ministre. Pourquoi les maires ne s’appuient-ils pas sur la population quand ils veulent faire vivre leur commune, quand ils veulent protester contre l’État ou toute autre puissance quand celles-ci portent atteinte aux intérêts de la commune qu’ils représentent ? Vont-ils rester longtemps exclusivement tournés vers l'État pour soutenir leurs politiques locales ? Sur le plan financier si exposé devant de la scène, il convient de se rappeler que les collectivités n'ont pratiquement aucun contrôle du circuit de leurs recettes, en dehors de quelques recettes d'exploitation (généralement moins de 10 % du budget). Il est invraisemblable d'avoir le meilleur lien avec le contribuable et de laisser ce contrôle financier à l'État.

Sur la question de l'emploi local, il faut surtout échapper aux dangers du clientélisme et ensuite la question sociale du recul de l'emploi dépasse grandement l'administration locale. Il y a des moyens de créer la rencontre avec les élus locaux, il faut fermer le robinet de la communication publicitaire des collectivités et trouver les moyens du débat public avec des jurys citoyens, avec de la concertation réelle et de la démocratie ouverte(*). Les élus comptent trop sur eux-mêmes, ils n'ont pas à inventer les solutions, ni à porter le poids de terribles suppressions d'emploi, ni à se prendre pour les propriétaires de la démocratie et uniques responsables de l'équilibre budgétaire. Le bonheur en démocratie, c'est de partager avec la population, c'est la souveraineté collective.

Quelque soit la nature de l'enjeu politique, la première force des élus locaux démocrates, c'est la population de la localité.

(*) Certains spécialistes peuvent vous aider, http://www.territoires-hautement-citoyens.fr/  notamment, et d'autres : http://ouishare.net/fr/ , http://www.respublica-conseil.fr/

Les solides atouts de la mutualisation des services comptables et financiers

Difficile de trouver mieux que les finances pour engager la mutualisation intercommunale des services, en direction de l'ensemble des collectivités. Les finances sont un service fonctionnel, il est logique qu'elles soient dans le peloton de tête de la mutualisation. Elles sont souvent moins mises en avant que les ressources humaines ou la direction générale, sans doute à tort car elles sont porteuses d'une forte légitimité de l'action publique locale, propres à impacter les mutualisations communautaires dans leur ensemble. Il suffit d'approfondir ce cas des services comptables pour mesurer l'impact d'une culture collaborative avec le potentiel qu'elle recèle : c'est sans rapport avec la thématique des économies d'échelle, et contradictoire avec la centralisation des pouvoirs.

Il faut dire que si la direction des finances de la communauté et celle de la ville centre se confondent, l'exposition de cette mutualisation est assez délicate, elle nourrit spontanément le sentiment d'une collusion d'intérêt au profit du centre, et au détriment de la périphérie. Justifié ou non, ce sentiment devrait pousser à une mutualisation plus horizontale. Toute mutualisation qui entretient la confusion entre la concentration des moyens et la centralisation des pouvoirs ruine le concept même de la mutualisation dont le ressort est de miser sur le réseau, au contraire de la réduction numérique et bureaucratique des décideurs.

Le management financier a un beau potentiel

Dans le domaine des finances comme ailleurs, on peut envisager de regrouper des personnels, d'affiner les compétences et aborder toute une panoplie de solutions juridiques qui vont de la simple convention de services jusqu'à la société publique locale. L'essentiel est d'apprécier le fonctionnement intime de l'organisation et de jauger ce qu'elle peut modifier dans la matière, dans le contenu même du service, dans l'amélioration concrète du quotidien des finances de nos collectivités. Si l'on creuse au-delà de considérations trop superficielles, on percevra tôt ou tard l'impact totalement différent sur l'administration locale de la mutualisation par rapport au transfert de compétences.

La première difficulté pour lancer un service mutualisé des finances à l'échelle communautaire, c'est l'hétérogénéité des procédures. Il y a souvent des logiciels différents, des règles comptables appliquées à des niveaux de rigueur différents, des méthodes internes différentes et des limites disparates de l'intervention du service financier suivant la collectivité. Profondément ancré dans l'organisation municipale, le service comptable (ou le service financier) a un périmètre aussi variable et incertain que sa légitimité est uniformément solide et immémoriale.

Commençons par les logiciels de gestion. Avec l'apparition de l'informatique en clouding, il n'y a plus de raison de rester chacun avec son serveur, voire avec son logiciel monoposte. Voilà une simplification importante : l'ensemble des personnels peuvent travailler avec le même outil informatique sur tout le territoire communautaire. Cela exige un effort de formation, mais l'indépendance est à portée de main et il devient moins incertain, notamment dans les petites collectivités, de trouver du personnel qualifié, immédiatement opérationnel, à proximité.

Le niveau d'application comptable pose déjà des difficultés un peu plus complexes. Il y a des règles d'application comptable un peu différentes suivant les strates démographiques, le seuil de 3500 habitants détermine des obligations comptables d'amortissement, d'ajustement à l'exercice et de codification fonctionnelle, pour ne citer que les plus marquantes. L'essentiel, c'est que le niveau technique de gestion, malgré l'uniformité réglementaire, assez mal respectée dans les collectivités, est assez aléatoire dans les communes. Plusieurs points sont susceptibles de les distinguer :

• la pratique de l'engagement des dépenses (pourtant une obligation de l'instruction M14 depuis 1997)
• l'ajustement à l'exercice. Pour partie lié au point précédent. L'examen attentif des comptes conduit souvent à relativiser la qualité des documents comptables et les comparaisons officielles publiées avec une analyse critique plutôt faible ;
• la gestion de la dette et de la trésorerie., elles aussi d'une qualité technique aléatoire et on a vu ces dernières que certaines collectivités pouvaient utiliser des instruments financiers qu'elles ne maîtrisaient pas ;
• l'arbitrage sur l'assujettissement à la TVA est pratiquement absente de la gestion des petites collectivités.

Au-delà de ces considérations techniques qui relèvent du savoir-faire interne des services comptables et financiers, le management des finances ne saurait se limiter au service comptable de la collectivité, même si elle est petite. Qui prépare le budget ? Qui en contrôle l'exécution et comment ? La dématérialisation PESV2, actuellement en cours de mise en œuvre dans les collectivités, est une remarquable occasion de se saisir de ces différences entre les collectivités. Il n'y a pas de bonne gestion possible des finances publiques locales sans un partage bien structuré des responsabilités qui descende au plus près des professionnels sur le terrain, quels que soient leurs métiers.

Derrière la dématérialisation des titres et des mandats dont on parle, il y a la question stratégique du workflow. Techniquement, le workflow définit un flux informatique montant de l'exécution budgétaire qui correspond au droit de passer une commande, dans un cadre de responsabilité, avec une limite déterminée, et à un pouvoir de validation de l'engagement financier. Ensuite, dans un flux informatique descendant du service financier vers le service opérationnel, la facture est validée par l'agent qui a effectué la commande. Il lui revient de savoir si le produit a été livré, ou le service rendu, conformément à la commande, pour autoriser le service financier à mandater le paiement. Dans cette exécution du budget, tout est défini et tracé par le workflow : on sait qui a le droit de faire quoi. On sait que l'agent X a commandé telle fourniture pour tel montant, dans le cadre de telle codification fonctionnelle (ou de telle autre codification interne), à telle date, que cela a été validé par le responsable Y, puis la facture a été transmise tel jour par le service financier à X qui a validé à telle date ladite facture, mandatée par le service financier à telle autre date.

Le workflow peut se mettre en place facilement quand on a défini les centres de responsabilité et les délégations. La dématérialisation permet d'agir vite, de manière précise et proportionnée aux responsabilités, avec un historique de l'exécution. Évidement, si toute commande préparée par un l'agent doit recueillir la signature du chef de service, du directeur financier et d'un élu, il ne faut pas espérer une administration efficace. Rappelons que c'est le plombier qui connaît le modèle de tuyau utile, que c'est l'agent de maîtrise qui prépare les fournitures nécessaires pour le travail qu'il a programmé pour les agents de son équipe de travail et qu'il peut soit commander lui-même, soit passer par un service achat gestionnaire d'un magasin qui stocke et déstocke en communiquant le coût de déstockage au service financier. Rappelons surtout que, en réalité, ce circuit de responsabilité et de décision fonctionne rarement avec la lisibilité décrite ici dans nos collectivités. Les grandes collectivités ne sont pas systématiquement meilleures que les petites dans ce management financier. Pourtant, il est évident qu'il y a là une source d'amélioration de gestion bien supérieure à ce que les économies d'échelle peuvent espérer apporter.

Imposer une méthode unique, stable et fiable

Un service mutualisé peut être plus efficace que des services dispersés, à condition qu'il apporte une méthode fiable et maîtrisé qui permette de rendre compte. Il y a un travail d'agencement qui nécessite d'organiser les moyens, souvent de les concentrer. Mais cela n'a rien à voir avec une concentration des pouvoirs, au contraire, il y a lieu de partager et de déléguer. Le vrai travail de modernisation de l'administration territoriale est plutôt là, et il s'agit plus d'une transformation organisationnelle que les transferts de compétence n'ont pas été capables d'enclencher.

En précisant la nature des responsabilités, on voit sans doute plus clairement le problème de la disparité des limites du périmètre d'action des services comptables et financiers des différentes collectivités au sein d'une intercommunalité. Il est totalement irréaliste d'envisager qu'un service financier suive des méthodes différentes suivant les collectivités pour lesquelles il intervient. C'est un centre de moyens, par définition il doit rendre le même service à tout le monde, même si on peut admettre des options avec des coûts différents. La cohérence tient à la maîtrise de la méthode, on peut associer un service d'achat ou non, un service de contrôle de gestion ou non, il faut que le cadrage traduise par le workflow une exécution financière cohérente et stable.

La mise en œuvre de l'engagement financier est contrainte par une écriture informatique, il s'agit d'un acte technique et professionnel. Les exigences de disponibilité et de compétence technique excluent l'élu du circuit de l'exécution comptable. La clarification des procédures doit nécessairement comporter un volet déterminant des règles internes définissant la liaison entre les décideurs élus et les services. Le changement de dimension permis par la mutualisation ouvre de nombreuses possibilités, mais il impose des règles, des méthodes plus précises, et des évaluations plus construites pour garantir à tous le bénéfice d'une coopération et surtout pour fuir le spectre de la bureaucratie contraignante et destructrice d'autonomie de gestion de ceux qui mettent en œuvre le service public.

On n'a jamais demandé à un gestionnaire d'assumer la responsabilité sur le sens de l'action publique de la collectivité. Les élus ne sont pas sensés se légitimer auprès des électeurs en affichant un MBA en guise de profession de foi, alors pourquoi veulent-ils si souvent s'afficher en gestionnaire ? Nous avons à alerter sur la médiocrité du management financier sur nos territoires, sur le manque de professionnalisme qui affecte particulièrement les périphéries, et sur la nécessité de clarifier les modalités d'intervention des élus autant que des agents. Il faut sortir des visions top/down du 20ème siècle, accepter de mettre sur la table des débats la matière des finances, regarder comment nous pouvons exécuter au mieux de l'intérêt public les décisions des assemblées élues, responsabiliser de manière cohérente nos équipes, et enfin s'interroger honnêtement sur la légitimité patronale des exécutifs. La légitimité professionnelle ne saurait suffire à l'action publique locale, nous avons besoin d'élus locaux qui donnent du sens aux investissements publics, à la nature des services financés pour le public et au consentement à l'impôt.

La relation du management et de l'exécutif au cœur de la mutualisation des services

La mutualisation des services entre l'intercommunalité et les communes relève d'abord du lien entre la politique et le management. Pour ne rien comprendre à la problématique, qui nous emmène naturellement tout droit sur les rapports qu'entretiennent les élus et les territoriaux, il suffit de parler d'autre chose avec des outils, des repères et des cultures disciplinaires qui ne sont pas faites pour cela. Non seulement c'est pénible, mais il est inefficient de passer à côté de ce qui fait essentiellement problème.

Pendant longtemps, le principe de l'exclusivité des compétences donnait le sentiment de constituer le fil d'Ariane des rapports entre les communes et les structures intercommunales. Certes, le schéma institutionnel s'embrouillait sans cesse davantage. Avec la mutualisation des services, comment ne pas avoir le sentiment d'un embrouillamini généralisé puisque l'on ouvre des coopérations sans tenir compte de la séparation des compétences et sans diminuer le nombre d'instances politiques pour autant ? En présentant le sujet de la mutualisation avec nos habitudes de privilégier l'angle juridique, et ensuite l'angle financier, on aboutit naturellement à des sentiments de cette nature.

Ce qui fait centralement problème, c'est que l'intercommunalité développée à partir de la loi ATR de 1992 et de la loi Chevènement de 1999 a créé de nouvelles instances qui ont profondément modifié les pouvoirs publics locaux sans que cela ne change véritablement l'organisation administrative locale. Ce n'est pas tenable. Il ne s'agit pas seulement de dénoncer la couche administrative supplémentaire comme les médias s'y complaisent, d'ailleurs à juste titre, mais d'intégrer les conséquences réelles de cette distorsion entre l'évolution des pouvoirs politiques locaux d'un côté et l'immobilité des fondements des organisations administratives locales d'autre côté, ce qui est fatalement contradictoire.

La première clé de la gouvernance locale

L'intercommunalité est dans une transition qui n'en finit pas. Charles de Courson a exposé, aux Assises de l'AFIGESE à Reims le 27 septembre 2013, que les réformes de 2010 et 2013 étaient toutes deux avortées, et que nous resterions en panne tant que le courage politique suffisant ne serait pas au rendez-vous pour faire aboutir le seul scénario possible, en réalité induit depuis longtemps, d'une intercommunalité devenant la structure de base, élue au suffrage universel, disposant de la clause de compétence générale pour ne garder les communes que comme des sections ou des arrondissements municipaux dotés de petits budgets et d'une petite représentation de proximité. Bref, il faut une réforme qui conclut la transition et amène dans un schéma simple que tout le monde d'ailleurs comprend maintenant, au diapason de ce que tous les autres européens ont déjà fait, et conforme à la pensée unique commenteront les contempteurs de cette thèse.

Il faut une décision législative, qui tombe du haut de l'Assemblée Nationale sur nos beffrois et nos mairies, et le problème est réglé. Et après ? Après, rien de cela ne dit ce que nous allons faire de nos administrations locales, ni la couleur du chaudron pour les fondre ensemble, ni la température de cuisson pour amalgamer les services. Dans une vision top/down, où la politique décide et l'administration exécute, le droit fixe les règles. On ajoute le contrôle des dépenses publiques, et tout va bien. Heureusement, plus personne ne croit vraiment à la langue de bois des circulaires d'application qui nous assurent à perpétuité de pages que l'amélioration inexorable de l'administration des choses intervient par la grâce de l'approfondissement de la loi.

Il y a un problème du rapport entre le politique, dont la légitimité provient de l'élection, et le fonctionnaire dont la compétence provient du savoir-faire professionnel. Je ne veux pas m’appesantir sur la situation de l'État où la confusion du personnel politique et des hauts fonctionnaires dépasse largement la promotion Voltaire pour faire de l'alternance des fonctions, aussi bien que des légitimités, un art transformiste de l'extinction du problème.

Revenons sagement à la Territoriale, où les interversions sont rares mais où la frontière du contenu des rôles entre élus et cadres territoriaux est très variable et très mobile. Et sur ce point, stratégique quand il s'agit de rationaliser l'organisation administrative au nom des économies de moyens, la mutualisation pose a priori à peu près les mêmes problèmes qu'il y ait une coopération volontaire maintenant ou qu'une loi impose la restructuration des administrations locales sur un territoire communautaire par absorption demain. Toute restructuration modifie les emplois, leur contenu et les processus de travail. Et de toute façon, la modification des rapports entre les élus et les cadres dirigeants des collectivités est à la fois une certitude et la première clé déterminante du changement de gouvernance de nos collectivités.

Nous avons de vastes territoires ruraux où les cadres territoriaux sont à peine présents. La mutualisation la plus stratégique est évidemment celle des compétences humaines. L'immense majorité de nos communautés regroupent des communes dont l'importance démographique varie au moins de 1 à 10 et généralement l'écart est bien plus important encore. La mutualisation administrative engendre la prise en compte des territoires périphériques et aboutit immanquablement à un important transfert de responsabilités d'organisation du contenu et des processus de travail des élus amateurs aux territoriaux professionnels. Il est logiquement préférable de confier à l'encadrement de niveau maîtrise à un professionnel, mais tout aussi logiquement humainement douloureux de déposséder un adjoint aux travaux de la commune de 950 habitants du planning hebdomadaire des 3 adjoints techniques municipaux.

 

Jusqu'à présent, nous avons une mutualisation de bricolage sans stratégie d'ensemble, généralement réduite à la communauté et à la ville-centre pour répondre à l'opportunité d'éviter de scinder des services fonctionnels et quelques moyens opérationnels. Cela ne pose pas le problème incontournable de l'agrégation des cultures administratives sur le territoire communautaire, où la distribution des rôles entre élus et personnel territorial tient une place centrale. Le traitement de cette question est une nécessité politique parce que nos concitoyens ne comprendront pas l'inégalité du service public si on leur impose l'égalité fiscale, et c'est une question de gouvernance fondamentale puisqu'une modification du niveau de technicité des territoriaux entraîne toujours un réajustement de la fonction de l'élu et non l'inverse.

Il y a des fossés à combler à l'intérieur de toutes nos communautés. J'ai entendu récemment une collègue de Reims me raconter l'investissement des cadres dirigeants pour établir un dialogue avec les petites collectivités périphériques et leurs difficultés à obtenir des réponses aux questions qu'ils soumettent, il est difficile de percevoir si les petites communes sont dans l'incapacité technique de répondre ou dans l'incompréhension des demandes formulées. Nous avons là le résultat de la gouvernance en salami de nos communes en permanence divisées en de multiples catégories depuis des lustres, et aujourd'hui les meilleures intentions ne créent pas spontanément du dialogue à l'échelle communautaire.

L'élu responsable du sens et l'administration responsable de la gestion

Dans ce contexte, le Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Territoriales (SNDGCT) a raison de réclamer une clarification juridique du statut propre aux Directeurs Généraux des Services (DGS). Nous sommes dans une situation où le pouvoir dévolu aux DGS n'est pas du tout assuré par sa fiche de poste pour une raison aussi simple que bête : c'est que l'exécutif n'a aucune fiche de poste pour lui-même ! Nous avons un management qui est soumis à une frontière des rôles définis par l'exécutif, ce qui peut convenir, mais avec un maniement discrétionnaire de la géométrie variable sur lequel le cadre dirigeant n'a pas de prise, et là c'est plus compliqué ! Qui ne connaît pas de cas d'élu qui intervient sur n'importe quoi n'importe pas quand ? Qui n'a jamais vu un élu qui se prend pour le chef de service ? Qu'est-ce que ce sera demain si le niveau d'intrusion des maires et adjoints varie en fonction de chaque commune dans un service communautaire mutualisé ? Ce serait évidemment plus efficace si cela se distinguait plus clairement du corporatisme, et si cette revendication de définition juridique des responsabilités était contextualisée sur le thème de la restructuration des administrations locales qui justifie parfaitement une évolution de cette nature pour des raisons évidentes d'intérêt général. Si le syndicat des DG n'est pas capable d'expliquer aux parlementaires l'impact des conséquences de la mutualisation sur le management public local et la nécessité d'en tirer les conséquences, qui le fera ?

Dans la fonction publique territoriale, il n'y a pas de hauts fonctionnaires, il y a des cadres dirigeants et cette distinction est de taille. D'un côté une notion de statut, de l'autre une notion de responsabilité. Un élu peut être agriculteur, enseignant, directeur administratif ou financier dans une multinationale ou peintre en bâtiment, il n'a pas de légitimité professionnelle pour être le patron d'une administration et gérer des moyens, sa légitimité est de représenter les électeurs pour contrôler et orienter le sens de l'action publique de cette administration. Nous savons tous que le pouvoir des élus, au bureau communautaire, se mesure plus souvent en termes de moyens mobilisables, de capacité budgétaire ou d'effectifs au tableau du personnel, qu'en nombre de voix. Est-il normal qu'un bureau communautaire procède, sans appui, généralement avec un nombre pléthorique d'élus dotés de pouvoirs et d'expériences très divergentes, au recrutement d'un DGS ? Est-il responsable d'admettre que le management de la collectivité soit minoritaire dans le jury de recrutement d'un chef de service et que le choix revienne de droit à un patron élu par des électeurs ? L'amateurisme des élus n'est pas critiquable sauf quand il prend une responsabilité pour laquelle il n'a pas de légitimité, et l'élection ne donne pas de légitimité pour administrer des moyens humains et financiers dans l'intérêt public. Orienter la destination, apprécier le service public rendu oui, gérer non.

Face à la mutualisation-restructuration qui se présente devant nous, il est essentiel de remettre le problème du sens au cœur de l'action publique locale. L'enjeu est de décloisonner le lien entre nos concitoyens et l'administration des biens et des intérêts publics, et pour cela il est indispensable que les élus fassent de la politique, réinvestissent le lien avec le public d'un côté et délègue avec des règles mieux définies la gestion à l'administration publique locale de l'autre. Nos collectivités manquent de règles internes, rien n'empêche aujourd'hui un maire d'interdire à son secrétaire de mairie d'ouvrir le courrier le matin et la vérité simple est que les élus locaux sont souvent les premiers perturbateurs du bon fonctionnement de nos collectivités locales.

Il faut vraiment se demander pourquoi nos élus sont autant impliqués dans la gestion des moyens : de la relation étroite qu'ils entretiennent avec les agents territoriaux sans toujours échapper au clientélisme le plus critiquable jusqu'à la négociation permanente de fonds publics dans des circuits financiers publics illisibles sur les bancs de l'Assemblée Nationale. Le danger de cette situation, c'est que la gestion des moyens devienne un enjeu politique qu'il n'a pas à être parce que l'accumulation de moyens devient une fin. Les mutualisations dominantes pour l'instant se font entre structures communautaires et ville-centre, elles sont orientées absorption et non réseau, or il n'est pas du tout certain que la concentration des moyens soit toujours facteur d'efficience. Les administrations ne peuvent pas échapper aux tendances sociétales d'introduction du travail collaboratif, du job-shampoing ou du travail à distance. La vision top/down des restructurations du service public local est très insuffisante et fausse quand elle reste limitée à la perception des volumes. L'adaptation et la modernisation du contenu des méthodes administratives sont bien plus importantes que le périmètre.

Les questions de la mutualisation plus centrales que la loi

Tout cela a des incidences juridiques et financières. Quel usage en particulier va-t-on faire des Sociétés Publiques Locales (SPL) ? Il y a là une solution juridique qui permet de développer du service mutualisé, a priori spécialisé par métier. Cette voie n'est pas neutre dans la répartition des rôles entre les élus et les territoriaux, à commencer par l'autonomie des managers, et à suivre par la différence des obligations de rendre compte de la gestion du service public placé sous ce régime juridique. Il n'échappe à personne non plus que la masse salariale est la première charge budgétaire, le réalisme oblige à souligner que toute restructuration a des effets sociaux très sensibles dans le court terme alors que les effets financiers réels sont essentiellement dans le moyen et long terme.

Il est impossible de gérer du service public avec moins de 700 habitants (cela représente 25 000 communes en France), mais la population rurale est néanmoins la plus réticente à l'intercommunalité. Il est également très périlleux d'administrer des services publics en s'affranchissant des limites de l'unité urbaine. Ne nous étonnons pas de l'incompréhension du public quand l'effort d'explication, de compte-rendu auprès des électeurs, reste aussi mince. Le rôle des élus est de représenter la population, mais aussi de la mobiliser sur les questions d'intérêt public, et notre rôle de cadre dirigeant est de faire respecter les conditions d'une bonne gestion publique, même quand cela peut déranger les élus du peuple. La paresse politique donne souvent la tentation de l'intrusion dans le domaine du management territorial. Nous, cadres territoriaux, n'avons pas vocation à être des censeurs vis-à-vis des élus. Au contraire, il fait partie intégrante de notre devoir d'alerte d'exprimer aux élus notre souhait d'une plus grande ouverture du débat public et de souligner la nécessité de leur engagement politique pour faire comprendre aux électeurs les contraintes de dimension pour organiser les services publics locaux. Il est impossible d'être dirigeant et soumis, notre respect de la position de l'élu peut, et parfois doit, induire le courage de déplaire. Disons-le positivement, le zéro mépris est une clé de la bonne gouvernance territoriale et il doit jouer dans les deux sens entre exécutif et cadre dirigeant.

Les questions relatives à la mutualisation sont les plus essentielles parce qu'elles contiennent tous les sujets de la restructuration que la loi devrait rendre indispensable, dans 5, 10 ou 15 ans suivant le courage – décidément, on y revient - du Législateur, comme nous l'a dit Charles de Courson à Reims. La loi apporte un cadrage dont il ne faut pas diminuer l'importance, pour autant ce n'est pas elle qui dirige nos collectivités. L'introduction d'un article 39 du projet de loi des solidarités territoriales avec un coefficient intercommunal de mutualisation illustre la culture impuissante des bonnes intentions, il annonce une nouvelle complexité administrative sans lien maîtrisable avec la qualité réelle de la gouvernance locale, et il relève de l'erreur de casting en entretenant la relation obsolète top/down entre l'État et les collectivités locales. De quel aveuglement nos collectivités locales sont-elles atteintes pour ne pas percevoir que la réduction de leur nombre, associée à une remise en cohérence de la couverture du service public sur leurs territoires, modifiera considérablement les rapports de force en leur faveur ?

J'espère avoir montré par ces quelques lignes que la mutualisation des services amène au cœur des questions du management qui vont dominer la période à venir, avec en vedette américaine le rapport entre les élus politiques et les cadres dirigeants, et primer largement sur les questions juridiques et financières. Il ne s'agit pas d'éliminer ces aspects juridiques et financiers, mais il faut les remettre à leur place technique et seconde par rapport au niveau stratégique du management.